村級工業園改造需直面的4大問題

來源：建科 瀏覽：- 發布日期：2020-10-29 09:16:24

隨著社會發展，村級工業園產業低端、土地利用低效、發展粗放、環保安全隱患等問題越來越突出。2018年2月，廣東省國土資源廳修訂《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》規定：對珠三角不再下達普通計劃指標，除原有的省級立項的重大基礎設施外，將原來專項下達給各地的精準扶貧、體育設施、農村新產業新業態、農民住房等民生設施項目專項用地計劃指標全收回由省級計劃指標統籌保障。這一政策，促使土地資源極度緊缺的珠三角城市加緊推進村級工業園改造，這對盤活低效產業用地資源，推動城市高質量發展，具有重要的意義，但是，也需要面對村級工業園改造的4大問題：

1、村級工業園改造融資比較難

工業園區改造需要投入巨額資金，要依靠政府財政資金撬動社會資金參與。目前村級工業園改造資金來源主要有3種情形：區或鎮公有資產出資、園區權利人出資、非園區權利人以贏利為目的參與改造的社會資本。三種資金都存在融資難問題：

1）區或鎮融資平臺公司以公有資產及其融資參與園區改造，受財政政策和資金使用性質的嚴格限制，難以滿足園區改造巨大的資金需求。

2）村集體融資，往往因園區土地建筑欠缺產權手續而難以作為抵押質押物獲得金融機構授信審批；村民對大規模融資進行園區改造表決多持猶疑態度；園區企業作為園區權利人，受土地廠房租賃期和投資回報的影響，一般也怠于融資改造。

3）企業實體以贏利為目的參與改造的融資，因項目回收期長、盈利預期不明確、退出補償機制細化不足、園區土地建筑產權手續欠缺難以采取項目融資，民營、外資等企業融資參與改造的積極性受阻。

2、工業園區權利人的改造意愿偏低問題

工業園區權利人主要包括村集體、村民、園區內企業，村集體是園區集體土地所有權人，部分村民是園區土地的使用權人以及園區廠房的業主，因此，村集體及村民的改造意愿是決定工業園區改造得以啟動的關鍵。客觀來說，政府主導下的園區改造能提升其市場價值，會為村集體和村民帶來客觀利益，依常理，村集體和村民對政府的改造政策應該會予以積極的支持，但在園區改造中“政府主動、村集體和村民被動”現象十分普遍，村集體和村民對園區的改造意愿整體偏低：

1）部分村集體和村民因園區廠房已在租或使用，收入有保障，因而對園區改造消極對待，部分村民認為鎮街政府有政治任務，急于改造，因而產生“拖延改造，爭取更多政府補助獎勵”的博弈企圖。

2）不同改造類型對不同權利人利益回報差異大，村集體和村民對經濟效益不確定的“工改工”和無經濟效益的“復耕復綠”兩類改造回避甚至抵觸，而“工改商住”模式又與規劃不符，因而對改造采觀望態度。

3）由于“三舊”改造對手續不全的土地和廠房提供了完善手續的機會，部分村集體對完善手續心存幻想，而以拖延改造的方式爭取獲得更多補償。

4）部分園區確實存在升級改造投入大、改造期較長、企業贏利空檔期流失、回收時間長且存在不確定性問題。

3、村級工業園區土地連片整合推進未如預期

將規模小、土地零碎分散的數個村級工業園，整合為連片大地塊園區，利于今后承載大項目，打造發展大平臺，提高規模效益，但總體上看，村級工業園區土地連片整合推進未如預期：改造預期利益明顯的“混合開發”式連片整合，項目推進力度相對較大；改造預期利益不明顯“工改工”類的“跨園區跨村”連片整合不多、“跨區跨鎮街”的大規模連片整合尚未有出現。其原因包括：

1）連片整合涉及用地權屬更復雜，權利主體更多，利益分配協調更難，其中跨行政區的連片整合還會涉及不同行政區域之間的GDP分配、用地指標分配、排污指標分配、稅收分擔、整合成本分擔、利益分成等問題。

2）利益激勵政策不明顯，政府核定的土地連片整合成本、補償標準與單個園區改造相差不大。

3）政策對連片整合缺乏相關規則，連片改造路徑未明，部分相鄰園區用地涉及控規局部調整，按照現有政策和規劃無法整合。

4、村級工業園區改造后的管理機制有待創新

在園區管理上，村級工業園主要采取傳統園區管理模式，即村民自治下的村集體管理或由村集體委托物業公司進行管理，而行政職能部門則依國家法律法規行使國土、環保、安全、工商管理等各項行政權，附之以聯合執法或運動式行政執法。由于行政執法對園區來說具有外部性，容易導致行政管理部門與村集體和村民關系的緊張，管理成本高但效果卻未必理想。村級工業園成功改造后如何重構管理體制，是村級工業園區改造不容回避的問題。